导读
长期以来，城市更新项目面临“手续繁、拆迁慢、建设难”等诸多难题，导致许多项目停滞不前，如何提高效率、缩短周期一直是业界高度关注的问题，地方政府也为此出台不少新政策措施。经过十几年实践，旧村改造已较为成熟，旧城改造正在逐渐步入深水区。



《房地产导刊》特邀政府相关部门的专家及北京大成（广州）律师事务所权威法律专家团队，以城市更新中的法律实务角度切入，与大家共同分享、探讨、解读城市更新中涉及法律事务的方方面面。本文将针对旧城改造能否适用公共利益征收模式以及相关衍生问题进行初步分析，供大家探讨。

本文作者：毛寨汉
男，汉族，博士、高级工程师，现任广州市道路扩建工程管理中心副主任，广东省公共资源交易专家委员会专家、中山大学管理学院MBA、MPM专业学位校外导师、广州市建筑工程技术资格评审委员会专家。
主要从事城市建设运营、项目投资运作和管理等领域研究。

卢清华
男，汉族，北京大成（广州）律师事务所合伙人，国家财政部PPP法律专家，律所不动产与建设工程专业部副主任、广州市律师协会能源资源与环境委员会副主任。
主要从事城市基础设施与公共服务、水务环保、城市更新领域的法律实务与公共政策研究。

刘亚元
汉族，北京大成（广州）律师事务所资深律师，国家财政部PPP法律专家。
主要从事城市基础设施与公共服务、水务环保、城市更新领域的法律实务与公共政策研究。

01、厘清公益征收概念 破旧改难题

本文讨论的公益征收，特指国家基于公共利益而在旧城改造中提前收回国有土地使用权、征收房屋并给予被征拆主体补偿安置的行为。以往实务中谈及的“土地征收”通常指行政机关对集体所有土地的国有化征收，“土地收储”则指国家利用优先购买权从土地使用权人手中回购使用权的行为，这与本文所述的公益征收概念均有所区别。

公益征收的法理依据主要来源于《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规。

公益征收的优势在于，行政机关基于公共利益作出的征收决定不需要征得被征收主体同意，人民法院亦须尊重行政机关的法定权力，这可以在一定程度上化解目前旧城改造中，土地征收事实上需取得被征拆主体大多数同意的难题。

02、公益征收的公共利益如何界定？三大条件需满足！

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行的征收均应符合公共利益，但长期以来，各界一直对公共利益的内涵边界存在不同见解。

一般而言，我们对因国防、卫生、教育、文物保护、社会福利、市政公用等典型项目而征收的公共利益属性没有异议，但由于旧城改造项目后端的土地出让、开发有时伴随商业开发色彩，因此，一些观点认为未来包含了商业开发的项目征收不符合公共利益原则；另一些观点则根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条规定，认为只有政府组织实施的“在危房集中、基础设施落后地段” “保持历史文化遗产和传统风貌”的旧城区改建而进行的征收才符合公共利益原则；法律界有观点认为“公共利益界定的关键不在于征收行为直接受益人的法律地位（行政主体或者私营主体），而是征收追求的目标（征收目的）是否具有公共利益的性质，如果公共福祉需要征收，即使产生有利于私人的效果，征收也具有适法性”。

我们认为，社会公共利益一般是指关系全体社会成员或者社会不特定多数人的利益。具体到旧城改造项目中，这种公共利益既包括改造区域内居民的居住体验提升（“危房集中、基础设施落后；保持历史文化遗产和传统风貌”），亦应包括改造为全市人民带来的环境改善、产业升级、交通便利等利益，当然，核心原则是征收对应的建设活动应符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的“规划要求”。

综合上述观点，在满足以下三个条件基础上——（1）政府方主导实施（2）初衷是为改善改造区域居民的居住条件且保留一定历史文化遗产和传统风貌（3）符合相关规划，政府征收行为应当视为符合公共利益原则，后期土地出让、开发或与社会资本合作（广义PPP）不应影响此定性。

03、部分地方旧改政策存在调整必要

《广州市旧城镇更新实施办法》第九条规定，全面改造项目应当按照以下规定征求改造区域居民的意见：（一）第一轮，征询改造区域居民意愿，同意改造户数的比例达到90％以上（含90％）的，方可启动改造，并办理地块改造前期手续；（二）第二轮，征询改造区域居民对拆迁补偿安置方案的意见，在规定时间内，签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居民达到2/3以上（含2/3）的，方可具体实施拆迁。这是目前广州进行旧城改造的主要文件，全面改造仍以居民自愿改造的“自下而上”路径为主，只有居民表决超过一定比例同意启动改造，才可能开展后续土地征收环节。

但是，旧城镇改造相较于旧村、旧厂改造的突出难点在于没有一个类似村民委员会、企业领导组织的核心机构，居民聚合力较差，因此统一思想凝聚共识难度较大，反而成为项目推进受阻的主要因素之一，政府方从全局利益出发“自上而下”的改造初衷不得不让位于局部居民的意愿。

我们认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第2款规定“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。” 意味着包含拟改造区域在内的未来城市形态规划本身已经体现了社会大多数公众的意愿，政府方作为必要配套手段的公益拆迁已经具备了公共利益需要和人民群众意愿的高度统一，故客观上存在的二次征询意愿似无必要，政府方可以径行决策。

当然，全面改造中的民意表决可能出于社会稳定考虑，实践中也利于与旧改项目中后续进行社会稳定风险评估等环节衔接，但通过对国内其他城市调研的结果，老旧小区居民普遍对改造本身没有异议，形成障碍的核心问题通常还是补偿安置，因此，公益征收决定和征收补偿方案应采取不同的决策形成机制。

综上所述，征收和改造虽然看似不同事物，但两者事实上关系千丝万缕，公益征收或许是解决旧城改造部分难题的钥匙。从法理上说，征收后政府对土地的占有、使用、收益、处分权利重新归于完整，后续实施的模式可以更加灵活多样，也能避免目前旧村改造中政府角色弱化的尴尬局面，值得深入研究。